Que sont les fonds de ressources naturelles?

Les Fonds de ressources naturelles

Les Fonds de ressources naturelles (FRN) sont des fonds publics créés pour assurer la gestion efficace des richesses naturelles d’un pays. Les FRN étaient, jusqu’à tout récemment, très rares, mais la dernière décennie a vu l’apparition de nouveaux fonds dans le monde entier : l’Angola, la Colombie, la Libye, la Mauritanie, la Mongolie, le Qatar et le Venezuela, entre autres, ont tous établi des FNR.

Alors que plusieurs exemples de bonnes pratiques existent, dans de nombreux cas la création et la gestion de ces fonds laissent beaucoup à désirer. Des questions concernant la transparence et la responsabilisation restent en suspens, et des décisions concernant des placements et des dépenses effectués par des fonds ont démontré un manque déplorable d’expertise technique et financière. Dans plusieurs cas regrettables, les cadres juridiques et réglementaires régissant ces fonds ont augmenté les opportunités de corruption au lieu de les réduire.

Cependant, lorsque correctement mis en place et gérés, les FRN peuvent contribuer à orienter les richesses générées par les ressources naturelles d’un pays vers des projets de développement durable. Cette section examinera comment les parlements peuvent contribuer à créer des FRN qui servent effectivement l’intérêt public et comment ils peuvent surveiller les activités de ces fonds.

Gouvernance des fonds de ressources naturelles : les points essentiels (Étude menée par la NRGI)

La Natural Resource Governance Institute (NRGI) et le Columbia Center on Sustainable Investment (CCSI) ont enquêté auprès de 22 fonds de ressources naturelles dans le monde entier, représentant 18 pays ou administrations infranationales. Chaque profil est le résultat d’une étude approfondie des lois, règlementations et politiques régissant un ou une série de fonds dans un pays ou une administration infranationale donnés. Les leçons tirées de ces études de cas ont été consignées sous forme de cinq notes d’information stratégique qui examinent la gestion des fonds, les placements, la transparence et la responsabilité vis-à-vis du public, ainsi que les règles budgétaires qui les régissent. Cet aperçu stratégique est une synthèse des constats et des conclusions tirés du projet.

 

Pourquoi établir des fonds de ressources naturelles ?

Idéalement, les FNR sont conçus pour servir un but spécifique en ligne avec les priorités financières et de développement d’un pays. Ils peuvent être utilisés pour couvrir les dettes, combler les déficits budgétaires, investir dans des projets d’infrastructure et de développement ou être sauvegardés pour les générations futures.

Historiquement, l’une des principales raisons pour la création d’un FRN a été la protection qu’il offre au système financier et économique d’un pays. La découverte et l’exploitation subséquente du pétrole, du gaz et autres ressources naturelles, entrainent généralement une augmentation des revenus et un afflux de capitaux étrangers qui charrient à leur tour une surappréciation du taux de change. Dans l’absence de dispositions appropriées, une surappréciation sans retenue minerait le secteur de l’exportation du pays et compromettra sa diversification économique. Exposant ainsi le pays à des cycles rapides d’expansions et de récessions économiques ainsi qu’à une volatilité des prix. Un FRN donnera la possibilité au gouvernement d’investir les revenus à l’étranger, ce qui lui permettra de contrôler le flux de capitaux injecté dans l’économie nationale. Cela « stérilisera » le système financier national et permettra d’éviter ce phénomène, communément connu comme le « syndrome hollandais ».

D’autres raisons existent justifiant la création des FRN. Tout d’abord, les règles et règlements régissant les FRN déterminent la part des revenus devant être octroyés au gouvernement, ainsi que dans quel but et dans quel laps de temps ils devront être dépensés. Ceci empêche les gouvernements d’engager des dépenses excessives en périodes de bénéfices exceptionnels - comme bien souvent et le cas - et assure qu’une part suffisante des recettes reste disponible si jamais les prix baissent. Les fonds de « stabilisation » ou de « réserve » sont spécifiquement conçus pour stocker en toute sécurité une part importante des recettes pour une utilisation future. Les conditions et les critères permettant de puiser de ces revenus sont définis dans le cadre juridique régissant le FRN.

 

Gestion des finances publiques

D’un point de vue plus pratique, la réduction des flux de revenus provenant des ressources naturelles se révèle être inestimable dans la gestion des finances publiques. Une budgétisation efficace – et une gestion efficace des dépenses – nécessite une estimation approximative des revenus disponibles, qui idéalement devrait rester relativement stable d’une année à l’autre. Le secteur des industries extractives ne se prête pas bien à cet exercice. L’estimation à la hausse ou à la baisse des bénéfices prévus pour une année donnée relève plutôt du domaine de la conjecture : les projections des cours du marché sont notoirement peu fiables, et l’exploitation et l’exportation des ressources naturelles sont exposées à toutes sortes de problèmes et de retards potentiels. Sans surprise, les gouvernements tendent également à favoriser les estimations trop optimistes.

Dans l’absence d’un cadre de gouvernance solide, les systèmes publics de gestion financière ne seront pas en mesure de canaliser les revenus des ressources naturelles de manière efficace. Des FRN transparents ayant des buts et des objectifs clairement définis peuvent relever un grand nombre de ces défis.

 

Des FRN efficaces et transparents: le rôle du Parlement

Les revenus des ressources naturelles sont un bien public, et de ce fait, les parlementaires devraient être impliqués dans la gestion et la surveillance de ces richesses. La création et la gestion des fonds de ressources naturelles constituent une entreprise complexe. L’élaboration d’un cadre juridique et réglementaire qui assure la prudence budgétaire, une bonne gestion financière et des investissements durables nécessite une expertise technique ; et une volonté politique qui est toute aussi importante. Les parlements devraient être impliqués dans la création de ces fonds, et jouer un rôle clé dans la supervision de leur fonctionnement une fois qu’ils seront opérationnels. Grâce à leur fonction législative, de représentation et de contrôle, les parlements disposent de nombreux outils qui leur permettent de mener à bien cette tâche.

 

Les FRN et le processus législatif

Les FRN sont créés en adoptant une loi ou une législation qui prévoit les principes fondamentaux régissant leurs activités, ce qui confère aux législateurs l’autorité suprême leur permettant d’approuver ou de rejeter toute proposition de création de FRN. La loi ou la législation comprend généralement des dispositions détaillant leurs structures de gestion, les politiques et les règles d’investissement, et - idéalement - des dispositions définissant les obligations en matière d’information et de transparence. Et la loi ou la législation définit surtout, la manière dont le fonds doit être reconstitué, dans quelles conditions des sommes peuvent être retirées, et ce à quoi les fonds doivent servir.

 

La Guyane va créer un fonds d’investissement souverain

Le gouvernement de la Guyane, en collaboration avec le Haut-commissariat du Canada et l’École de politique publique de l’Université de Calgary, a organisé un colloque sur la création d’un fonds d’investissement souverain (FIS) pour le pays.

Il a été souligné que le cadre de travail doit assurer que les revenus issus de l’ensemble des ressources naturelles du pays seront versés dans des fonds d’investissement souverains qui profiteront à tous les Guyanais dans trois domaines clés ; assurer la disponibilité des fonds pour les générations futures ; l’appui budgétaire en période de ralentissement économique ; et le développement des infrastructures - telles que des routes pour créer un accès et faciliter le commerce et le développement, au sein des communautés de l’arrière-pays, et dans la Guyane tout entière - et des écoles qui représentent un investissement tangible dans le futur des enfants du pays.

http://www.agora-parl.org/news/guyana-sovereign-wealth-fund-consultation-commences-proposed-legislation-slated-parliament-end

 

Les législateurs doivent apporter des réponses à des questions importantes lors de l’examen (ou de la rédaction) du cadre structurel et opérationnel d’un FRN. Les questions suivantes devraient aider les députés à obtenir des éclaircissements :

Quel est le but de ce fonds ? Est-ce que c’est un fonds de réserve, un fonds de développement ou un fonds de stabilisation ? Compte tenu des informations disponibles et des priorités établies, est-ce que ce type de fonds est adapté aux exigences du contexte actuel ?

➡ Quelles règles régissent les dépôts et les retraits ? Quels impôts, frais, revenus ou redevances seront prélevés sur les revenus issus de l’exploitation du pétrole, du gaz et des minerais et déposés dans le fonds, et le cas échéant, dans quelles conditions des sommes pourraient être prélevées sur les fonds pour renflouer les caisses de l’état ? Ces règles sont essentielles à une gestion saine du fonds. Devrait-il y avoir un plafonnement des retraits, les fonds peuvent-ils être affectés à des usages particuliers en cas de besoin, et quels transferts sont permis ?

Comment l'information sera-t-elle divulguée ? Des dispositions qui revendiquent une divulgation transparente et opportune de l’information seront nécessaires pour assurer la communication des renseignements appropriés. Ces règles sont généralement soumises à des clauses de confidentialité, mais ces considérations ne devraient pas faire obstacle à des exigences d'audits internes ou externes ou de contrôle législatif. Est-ce que la législation prévoit une reddition trimestrielle et annuelle des comptes ? Est-ce que des dispositions appropriées ont été prises pour permettre aux institutions de contrôle pertinentes d’obtenir les informations dont elles ont besoin ? Quel genre d'information sera mise à la disposition du Parlement?

Comment la responsabilisation sera-t-elle assurée ? Il est de bonne pratique de procéder à des audits réguliers et à une vérification du respect des exigences règlementaires. Le gouvernement devrait chercher à inscrire dans la loi des dispositions indiquant que les fonds doivent faire l’objet d’un suivi par la Cour des comptes, par un cabinet d’audit indépendant, ou par les deux entités afin d’assurer que le fonds est bien géré. La législation devrait déterminer à quelles entités ces rapports devraient être soumis, et le Parlement peut veiller à ce que ces vérifications soient présidées par le comité sectoriel pertinent ou un Comité des comptes publics (CCP).

Vers qui les décideurs politiques doivent-ils se tourner pour obtenir une expertise ? Les conseils consultatifs fournissent des recommandations à un large éventail de décideurs politiques, y compris le gouvernement, les gestionnaires de fonds, et le parlement. Ils peuvent fournir les connaissances techniques nécessaires pour gérer efficacement les fonds et apporter les modifications jugées nécessaires au cadre règlementaire les régissant. La législation devrait prévoir la façon dont les procédures de nomination doivent être menées ; qui a le pouvoir de nommer les membres ; la rémunération des membres du conseil consultatif ; leur mandat ; et un code de conduite qui permet d’éviter les conflits d’intérêts et de définir les sanctions applicables en cas de violation de la règlementation. Il est important que les parlementaires puissent intervenir pour définir les critères de sélection des membres de ces conseils, étant donné que le conseil consultatif peut influencer les décisions concernant les investissements et la gestion des fonds.

Comment rationaliser la surveillance et la responsabilisation ? Dans certains cas, il est possible de créer des comités indépendants qui seront chargés de surveiller les activités de toutes les parties concernées. La législation doit clairement définir le rôle de ces comités et les procédures leur permettant de mener à bien les évaluations pertinentes. Il est de bonne pratique de soumettre des rapports au Parlement et au pouvoir exécutif, et de rendre ces rapports accessibles au public par souci de transparence.

Pour en savoir plus sur le processus législatif et les industries extractives, veuillez cliquer ici.

 

Les FRN et la représentation

Là où l’engagement du public est concerné, les Fonds de ressources naturelles présentent à la fois des défis et des opportunités. D’une part, les FRN sont des institutions hautement techniques et très complexes et donc ne présentent pas un environnement propice à des interventions faciles et rapides. D’autre part, comme ces fonds sont chargés de gérer un patrimoine public, les citoyens doivent être consultés sur les grandes lignes et les objectifs ultimes de ces fonds — peu importe les détails techniques.

Les parlementaires peuvent prendre plusieurs mesures pour assurer que les opinions, les besoins et les préoccupations des gens qu’ils représentent seront pris en compte par les FRN. Dans un premier temps, ils devraient plaider pour un renforcement du rôle et du contrôle parlementaires dans la gestion des FNR. Dans de nombreux pays, le rôle du parlement dans la création et la gestion des FRN reste limité. Pour que les parlementaires puissent avoir un impact sur la gestion des dépenses et des revenus, ils doivent être impliqués dans le processus décisionnel.

Deuxièmement, les parlementaires devraient être ouverts aux contributions extérieures et solliciter la participation du public sur ces questions. Le fait d’agir en réponse à des informations divulguées par les groupes de la société civile, ou à la demande des électeurs, peut fournir un accès à l’engagement parlementaire. Les parlementaires peuvent s’appuyer sur les contributions et les commentaires du public pour poser des questions parlementaires, réclamer des dispositions de transparence plus rigoureuse, et exiger une plus grande surveillance parlementaire. Là où l’espace politique ne permet pas de telles initiatives, la formation de coalitions ou des initiatives pluripartites peuvent s’avérer utiles.

Les Organisations de la société civile (OSC) peuvent jouer un rôle inestimable en proposant et en modifiant les dispositions législatives de manière à ce qu’elles prennent en compte les besoins et les priorités d’une plus grande part de la population. Les OSC sont également bien placées pour offrir au Parlement des éléments et des données pratiques qui lui seraient impossibles d’obtenir autrement. Pour plus d’informations sur les contributions possibles de la société civile, Veuillez cliquer ici.

Ghana: Les Organisations de la société civile proposent des amendements à la loi régissant la gestion des revenus pétroliers le « Petroleum Revenue Management Act »

Adoptée par le Ghana en 2011, La Petroleum Revenue Management Act de 2011 (Loi 815) (considérée par tous comme une loi très en avance sur son temps) prévoyait la création d’un cadre règlementaire assurant une gestion transparente des revenus pétroliers du pays. Cependant, son entrée en vigueur a été minée par des problèmes qui doivent être surmontés afin d’assurer la bonne application des dispositions novatrice de la loi. En 2013, le gouvernement du Ghana a annoncé sa décision de réviser la loi et a invité les Ghanéens à soumettre des propositions pour examen. Ce document contient des propositions émanant d’Organisations de la société civile couvrant le cadre financier, le financement de la Compagnie pétrolière nationale ghanéenne (GNPC), le Montant annuel affecté au financement du budget, la transparence et la responsabilisation, et bien plus encore.

http://acepghana.com/wp-content/uploads/2013/12/ATT00051.pdf

 

Les minorités ethniques et les groupes autochtones vivant dans les régions minières sont particulièrement vulnérables. Tout doit être fait pour que les revenus issus de l’industrie extractive soient utilisés au profit de ces communautés. Le Canada, où le secteur des ressources naturelles est l’un des principaux employeurs de la population autochtone, a affecté 600 millions de dollars de son budget 2013 au soutien de : l’éducation ; le développement des compétences ; et les infrastructures communautaires des populations autochtones, pour qu’ils puissent jouir des avantages offerts par l’exploitation des ressources naturelles. Pour plus d’informations sur les populations autochtones, veuillez visiter la section qui aborde le sujet de la représentation.

 

FRN et la surveillance

Le contrôle indépendant des fonds de ressources naturelles est nécessaire pour s’assurer que le Fonds respecte ses propres règles et règlements. Cette surveillance n’est pas de la responsabilité exclusive du parlement, et est souvent « sous-traitée » à des institutions ayant plus de compétences techniques dans ce domaine. Dans la plupart des pays, le rôle du Parlement est plutôt limité, et la surveillance est (au mieux) en grande partie assurée par des institutions paraétatiques ou externes. Ceux-ci peuvent inclure, par exemple, des comités ou des conseils dédiés au contrôle, les institutions supérieures de contrôle, et des vérificateurs indépendants (privés). Les pouvoirs et les privilèges de ces organismes varient considérablement, et leur indépendance et leur efficacité dépendent, largement, sur l’environnement politique du pays.

 

Surveillance des FRN : les pouvoirs et privilèges des parlementaires

Au Timor oriental, la législation confère au Parlement le droit de demander des renseignements, y compris les procès-verbaux des réunions du Conseil consultatif d’investissement et les recommandations émises par d’autres organismes. Le Parlement peut aussi demander des renseignements spécifiques sur les transferts effectués par le fonds, afin de vérifier si ces transferts sont compatibles avec ses objectifs financiers.

 

Avoir recours aux organes de contrôle peut s’avérer utile, surtout lorsque le Parlement n’a pas les compétences internes ou les ressources nécessaires pour mener à bien cette tâche. Toutefois, il est essentiel que le Parlement ait un accès aux rapports d’audits, aux comptes publics et autres renseignements pertinents. Les parlementaires devraient être régulièrement informés sur les performances et les opérations du FRN et devraient être en mesure de demander des comptes aux  représentants gouvernementaux et aux gestionnaires du fonds. Quand la législation stipule la manière dont les revenus doivent être affectés (par exemple quels pourcentages fixes seront alloués au budget national et/ou au fonds de stabilisation), le Parlement devrait être en mesure de vérifier si ces règlements sont respectés.

 

 

En outre, les parlementaires peuvent user des pouvoirs et privilèges qui leurs sont conférés par le règlement intérieur du Parlement pour obtenir des informations et appeler le gouvernement à prendre les mesures appropriées. Ils peuvent poser des questions parlementaires, mener des enquêtes parlementaires, faire appel aux Lois sur la liberté de l’information et se tourner vers l’interpellation si leurs demandes restent sans réponse.

Pour plus d’informations sur le contrôle parlementaire des industries extractives, veuillez cliquer ici.

 

FRN: financement du développement durable

Les Fonds de ressources naturelles ont un potentiel considérable en tant que sources de financement pour les initiatives de développement durable. Ils sont particulièrement utiles dans les pays qui ont des taux d’investissement faibles et peu d’investissements directs étrangers. En outre, les fonds de développement qui investissent dans des projets socio-économiques plus larges (et particulièrement dans l’infrastructure et le secteur industriel) apportent non seulement des avantages durables aux citoyens, mais créent aussi de nouvelles sources de croissance économique. Ceci, à son tour, réduit la dépendance sur le secteur des industries extractives (FMI, 2008).

Il est important que la mise en place d’un fonds de développement, ou l’affectation des recettes de FRN à des fins d’investissements publics puissent répondre aux priorités nationales en matière de développement durable. Comme souligné plus haut, les richesses apportées par les ressources naturelles n’auront aucun impact durable et réel que si les sources de revenus disponibles sont gérées de manière efficace. Pour cela, des systèmes robustes et efficaces de gestion des finances publiques doivent être mis en place, et un soutien politique conséquent est nécessaire pour cultiver et maintenir une culture de transparence et de prise de responsabilité.

Le Parlement norvégien décide de retirer les capitaux investis par le FNR dans les compagnies de charbon

En mai 2015, le Comité des finances du Storting (Parlement norvégien) a pris une décision unanime de retirer les capitaux investis par le Government Pensions Fund Global dans les industries du charbon. Le Parlement norvégien a officiellement approuvé une décision de retirer les investissements massifs effectués par le FNR dans le charbon — un processus appelé « désinvestissement ». Le programme de désinvestissement affecte 122 entreprises dans le monde et implique la liquidation de plus de 8 milliards USD d’investissements dans les combustibles fossiles. La décision du parlement a été basée sur des préoccupations concernant le changement climatique et les risques financiers que posent les investissements dans les combustibles fossiles.

http://www.agora-parl.org/news/norway-parliament-votes-cut-coal-investments

 

Dans les pays où les revenus des FRN sont transférés dans le budget, notamment au Timor oriental, les parlementaires peuvent influencer directement ou indirectement le contenu du budget de l’État de manière à allouer une part plus importante des ressources au développement des énergies renouvelables. Les parlementaires devraient réfléchir, en particulier, à des projets d’infrastructure qui favorisent la croissance économique et permettent d’atteindre les objectifs d’énergie renouvelable. Ces projets devraient être soutenus par des arguments économiques solides qui permettraient de convaincre les autres parlementaires de former une coalition politique à l’appui de leur mise en œuvre. Certains de ces projets comprennent l’électrification rurale, l’énergie solaire, et d’autres projets d’infrastructure. La clé réside dans la capacité des parlementaires à trouver les arguments qui prônent la création de nouveaux débouchés économiques, les exportations éventuelles, la création d’emplois et la sécurité énergétique. Les parlements dont le règlement interne permet aux législateurs d’apporter des modifications au budget de l’État offrent une arène propice aux débats portant sur la nécessité d’investir davantage dans les énergies renouvelables afin d’atteindre les objectifs fixés par le pays.

Dans d’autres contextes, là où les parlementaires sont incapables de modifier le contenu du budget, les législateurs devraient prendre une approche indirecte, en collaborant avec les organisations de la société civile lors des réunions de comités parlementaires, afin de trouver les moyens d’influencer l’allocation des fonds et débattre les différentes taxes, frais obligatoires, et redevances, codifiées dans les législations minières et pétrolières existantes. Les parlementaires devraient réfléchir aux moyens, qui permettraient d’assimiler les énergies renouvelables aux dépenses directes de recherche et de développement (R&D), ou qui permettraient d’effectuer des prélèvements sur les revenus des entreprises pour les investir dans le développement des énergies renouvelables.

Investir les revenus issus des combustibles fossiles dans les énergies renouvelables

Cet article explore la manière dont les parlements peuvent agir pour investir les revenus issus de l’exploitation des ressources naturelles dans les énergies renouvelables. Il décrit les différents types de fonds de ressources naturelles (FRN), et examine l’étendue des pouvoirs et des privilèges du Parlement dans l’exercice de ses fonctions législatives, de représentation, de contrôle et dans la budgétisation, et présente des exemples d’actions parlementaires réussies. Les études de cas comprennent La Norvège, le Timor oriental et le Ghana.

http://www.agora-parl.org/resources/library/investing-fossil-fuel-based-revenues-towards-renewable-energy