Fonction de Contrôle

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La fonction de contrôle du parlement est l’une des pierres angulaires de la démocratie. Le contrôle permet de rendre l’exécutif comptable de ses actions et d’assurer l’application efficace des politiques par ce dernier. Le contrôle étroit de l’exécutif par le parlement est un indicateur de bonne gouvernance. Outre la fonction législative du parlement, c’est à travers le contrôle que le parlement garantit l’équilibre des pouvoirs et affirme son rôle en tant que défenseur des intérêts du peuple.

Dans les démocraties tant anciennes que nouvelles, le parlement a le pouvoir de superviser le gouvernement à travers un nombre d’outils et de mécanismes prévus généralement à la constitution et dans d’autres textes réglementaires tels que les statuts et/ou les procédures internes du parlement. La manière dont le parlement peut utiliser son pouvoir de contrôle est tributaire de l’existence d’un cadre juridique qui conforte la position du parlement comme institution de contrôle et garantit ses pouvoirs et son indépendance au sein du système politique. Ainsi, alors que la réforme de la structure du système politique en vue de renforcer les capacités de contrôle du parlement telles que conférées par la constitution n’est pas toujours une entreprise réalisable, dans certains cas, les parlements peuvent améliorer leurs capacités de contrôle en réformant leurs propres règlements. A titre d’exemple, une bonne pratique pour les systèmes des commissions consisterait à désigner une commission unique pour chaque ministère. Le budget parlementaire aidant, la réalisation de ces réformes s’inscrit généralement dans le cadre des prérogatives du parlement.

Les objectifs du contrôle parlementaire.
Les parlementaires exercent un contrôle pour:

  1. Garantir la transparence et l’ouverture des actions de l’exécutif. Les parlements font la lumière sur les opérations du gouvernement en fournissant un espace public où les politiques et les actions du gouvernement sont débattues, passées au crible et livrées à l’opinion publique;
  2. Responsabiliser l’exécutif. Le contrôle parlementaire permet de voir si les politiques du gouvernement ont été appliquées et si elles ont eu l’impact souhaité;
  3. Assurer la responsabilisation financière. Les parlements approuvent et examinent minutieusement les dépenses du gouvernement en dénonçant le gaspillage au niveau des services financés par l’Etat, l’objectif étant d’améliorer l’économie, l’efficience et l’efficacité des dépenses gouvernementales; et,
  4. Soutenir l’état de droit. Les parlements doivent protéger les droits des citoyens en contrôlant les politiques et en examinant d’éventuels abus de pouvoir, comportements arbitraires, et conduites illégales ou anticonstitutionnelles de la part du gouvernement.

Les outils et mécanismes de contrôle parlementaire
Les parlements disposent d’une large panoplie d’outils pour s’acquitter de leur fonction de contrôle. Les outils les plus répandus sont: les questions aux ministres (orales et écrites), l’interpellation et les motions de censure. D’autres outils comprennent les mécanismes de contrôle budgétaire, la destitution et la possibilité pour le parlement de créer des commissions ad-hoc, des commissions d’enquête ou un bureau de médiation. Plusieurs de ces outils sont décrits ci-après:

  1. Les auditions, tant en séance plénière que durant les réunions des commissions, constituent un outil essentiel permettant aux parlements d’obtenir des informations sur des politiques ou des questions spécifiques. Presque tous les parlements organisent des auditions. Toutefois, les capacités des parlements à forcer les individus à témoigner divergent.
  2. La motion de censure, est une motion présentée par les parlementaires qui entraîne soit le retrait, soit la confirmation de la confiance du parlement dans le gouvernement ou dans l’un de ses ministres. Lorsque le parlement retire sa confiance au gouvernement, le cabinet démissionne ou demande la dissolution du parlement. Dans certains pays, le retrait de confiance déclenche un processus où le chef de l’Etat demande soit la démission du gouvernement, soit la dissolution du parlement. Lorsque le parlement retire sa confiance à un ministre, ce dernier est acculé à la démission. Les procédures régissant les motions de censure reflètent de nombreuses variantes.
  3. L’interpellation désigne une procédure formelle utilisée par les parlementaires pour demander la justification d’une certaine politique par un membre du gouvernement ou, dans certains pays, par l’ensemble du gouvernement. Elle peut générer des débats étendus sur la politique concernée ou entraîner un vote approuvant ou désapprouvant la question soumise à discussion. Elle peut être suivie par une motion de censure.
  4. Les questions des parlementaires constituent l’outil de contrôle le plus répandu. Les questions visent à clarifier ou à discuter les politiques du gouvernement et peuvent déboucher sur une interpellation si la réponse n’est pas satisfaisante. Pour exercer un contrôle approprié sur l’exécutif, les membres du parlement doivent disposer des informations nécessaires sur les politiques de l’exécutif et de ses ministères. Les réponses du gouvernement aux questions du parlement peuvent aboutir à la publication d’informations précieuses. Les questions peuvent être posées oralement ou par écrit bien que les séances de questions/réponses orales instaurent une ambiance particulière et offrent des possibilités de réponse et de suivi par les deux bords. En conséquence, l’organisation de ces séances est essentielle à l’efficacité du contrôle parlementaire.
  5. Les commissions d’enquête sont généralement des comités ou commissions parlementaires ad-hoc formés pour mener des enquêtes en profondeur sur des questions spécifiques d’importance publique. Ces commissions disposent d’habitude d’un plus grand accès aux informations en comparaison avec les comités ordinaires. Leurs pouvoirs peuvent comprendre la citation de témoins pour procéder à des dépositions sous serment, la confrontation de témoins, la demande ou la saisie de pièces, la possibilité d’ordonner des perquisitions, l’organisation de visites de terrain, etc. Dans certains pays, elles peuvent jouir des mêmes pouvoirs qu’un magistrat qui mène une enquête judiciaire. Les commissions d’enquête constituent un instrument de contrôle parlementaire courant et peuvent être utilisées pour enquêter sur des cas de corruption ou d’abus de pouvoir majeurs.
  6. Le contrôle budgétaire est un moyen employé par les parlements pour garantir la responsabilisation financière. Dans de nombreux pays, les parlements peuvent ratifier un budget, voire le rédiger eux-mêmes, ce qui leur permet de tenir les cordons de la bourse. Même si un parlement ne souhaite pas rejeter les politiques de l’exécutif, la capacité à modifier les priorités de l’exécutif en matière de dépenses constitue un autre mécanisme de contrôle. Toutefois, les lois organiques relatives aux finances ou les autres législations régissant les méthodes de contrôle parlementaire du budget peuvent limiter les changements que le parlement peut introduire sur le budget.
  7. Les institutions supérieures de contrôle des finances publiques, telles que le vérificateur général ou le comité de vérification des comptes (dans les pays du Commonwealth), ou les Cours des Comptes (dans les pays francophones) facilitent le contrôle budgétaire ex post en faisant office de gardien et en communiquant leurs conclusions, soit de manière publique, soit directement au parlement. Les institutions supérieures de contrôle des finances publiques supervisent la façon dont le gouvernement utilise les deniers publics et font état de leurs observations au parlement. Dans les pays du Commonwealth, le vérificateur général soumet son rapport à la Commission des comptes publics (CCP) qui examine de près les conclusions de l’audit et émet des recommandations dans ce sens.
  8. Les médiateurs (Ombudsmen), sont désignés, dans la plupart des pays, par les parlements afin de mener des enquêtes touchant aux autorités publiques sur base de plaintes ou de demandes formulées par le parlement. Les médiateurs vérifient la conformité des rouages de l’administration ou des actions incriminées avec les principes de la bonne gouvernance. De ce fait, ils jouent un rôle important au niveau de l’examen de la transparence et de l’ouverture du gouvernement. Les médiateurs tentent de trouver des solutions pratiques aux problèmes qui leur sont soumis et assument un rôle de conciliation entre le public et les autorités.
  9. Les comités permanents spéciaux, prévus au règlement intérieur de certains parlements, exercent un contrôle systématique sur le gouvernement concernant les questions qui revêtent une sensibilité élevée telles que la sécurité nationale, la défense et les politiques relatives aux achats militaires.
  10. L’examen et la confirmation des titulaires de postes exécutifs sont des pouvoirs qui permettent à certains parlements de passer au crible l’action des titulaires de postes publics de haut niveau, l’appareil judiciaire, les sociétés publiques, etc. 

Le renforcement de la fonction de contrôle du parlement
Le cadre institutionnel et juridique du parlement doit encourager les députés à utiliser de manière effective leurs pouvoirs de contrôle. En plus de fournir les outils de contrôle requis, ce cadre doit énoncer l’indépendance de l’institution parlementaire et l’immunité des députés. Ces protections permettent aux députés de défier l’appareil exécutif sans crainte de représailles. Le cadre juridique du parlement doit également stipuler des droits tels que l’accès à l’information qui habilitent les députés à mener des enquêtes au cœur du gouvernement. 

Même dans ce domaine fonctionnel, la nature des liens entre les parlementaires et les citoyens peut avoir un impact prononcé sur la motivation des députés à exercer un contrôle effectif. Par exemple, un système électoral où les leaders des partis politiques choisissent eux-mêmes leurs têtes de listes électorales peut constituer une incitation à la passivité dans les rangs des députés. Lorsque la réélection des députés dépend entièrement de l’humeur des leaders des partis, il est peu probable que ces derniers contestent l’autorité de leurs leaders. En revanche, les systèmes dans lesquels la base du parti choisit les candidats dudit parti par le vote peuvent laisser les coudées plus franches aux députés pour remettre en question leur parti ainsi que leurs leaders gouvernementaux.